La nouvelle police de Bercy

Pour mieux lutter contre les fraudes fiscales, financières et douanières un nouveau service d’enquêtes judiciaires des finances vient d’être créé.

Le 3 juillet dernier, Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des Comptes publics, a inauguré à Ivry-sur-Seine, le nouveau service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF). Ce nouveau service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) est créé depuis le 1er juillet 2019. Son siège est situé à Ivry-sur-Seine (94). Issu de la transformation du Service national de douane judiciaire (SNDJ), le Service d’enquêtes judiciaires des finances réunit au sein d’une seule et même structure l’expertise des officiers de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires. Pour le ministre, qui se félicite de la création de cette police fiscale qui permettra de mieux lutter contre les fraudes fiscales, financières et douanières,  « La création du Service d’enquêtes judiciaires des finances est la réponse cohérente de l’État dans l’accélération de la lutte contre la grande délinquance économique et financière, en mettant en commun les cultures douanières et fiscales et en capitalisant sur l’expertise et les ressources de ces personnels ayant déjà fait leurs preuves ».

Le nouveau service

Cette nouvelle force de police a été prévue dans le cadre de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. Ce texte a renforcé les moyens de détection et de caractérisation de la fraude avec la création d’une « police fiscale » au sein du ministère chargé du Budget, en complémentarité des moyens du ministère de l’Intérieur, pour accroître les capacités d’enquête judiciaire en cas de fraude fiscale. Cette nouvelle structure ne remplacera pas la Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) rattachée à l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales au sein du ministère de l’Intérieur, mais viendra la compléter.

La fraude fiscale prive chaque année l’État de ressources importantes. Pour répondre à ce défi, la loi relative à la lutte contre la fraude du 23 octobre 2018 prévoit, parallèlement à un renforcement de l’arsenal pénal, l’affectation d’officiers fiscaux judiciaires au sein d’un nouveau service spécialisé dans la répression de la délinquance fiscale. Ce nouveau service augmente les capacités d’enquête à disposition de l’autorité judiciaire en matière fiscale et douanière. Placé sous la co-tutelle du directeur général des douanes et des droits indirects et du directeur général des finances publiques, ce nouveau service est dirigé par un magistrat de l’ordre judiciaire. Il peut être saisi notamment par le Parquet national financier (PNF) dans le cadre de dossiers nécessitant une expertise fiscale, douanière ou financière. Nouveauté de la réforme, le SEJF peut, en complément des moyens du ministère de l’Intérieur, être chargé de dossiers de présomption de fraude fiscale nécessitant une expertise fiscale de pointe et la mise en œuvre de moyens judiciaires d’enquête.

Le service d’enquêtes judiciaires des finances est composé de 266 enquêteurs habilités dont 241 officiers de douane judiciaire et 25 officiers fiscaux judiciaires. Ces agents sont spécialement habilités à exercer des missions de police judiciaire et disposent de l’ensemble des prérogatives mises à leur disposition par le Code de procédure pénale. La première promotion d’officiers fiscaux judiciaires a été formée durant le premier semestre 2019 à l’École nationale des douanes de Tourcoing.

Son organisation

Le nouveau service regroupe des officiers des douanes judiciaires (ODJ) et des officiers fiscaux judiciaires (OFJ). La mission des OFJ qui rejoindront ce nouveau service consistera ainsi en la recherche et la constatation, sur l’ensemble du territoire, du délit de fraude fiscale « complexe » (fraude réalisée via les paradis fiscaux ; fraude recourant au faux ou à la falsification, fraude utilisant les domiciliations fiscales fictives ou artificielles, fraude recourant aux manœuvres destinées à égarer l’administration), afin de permettre l’établissement de l’impôt éludé et la condamnation de leurs auteurs. Ils seront également compétents pour rechercher et constater les délits qui lui sont connexes. Cette mission est exclusivement pénale. Les OFJ n’assurent pas eux-mêmes le contrôle des contribuables pour lesquels ils ont procédé aux enquêtes judiciaires.

Dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions, ils mettent en œuvre des prérogatives de police judiciaire. À cet effet, ils effectueront personnellement, à l’occasion de leurs enquêtes les actes de procédure et réaliseront les opérations matérielles permises par le Code de procédure pénale (filatures, surveillances, auditions, perquisitions, interpellations, garde-à-vues, écoutes téléphoniques, sonorisations, traitement de sources), en France comme à l’étranger. Il est précisé que l’enquête judiciaire fiscale est une procédure particulière, à double composante : – fiscale, en ce qu’elle doit permettre de démontrer la fraude fiscale réalisée par des contribuables qui recourent à des procédés complexes, utilisant des comptes à l’étranger, des interpositions, des faux, des domiciliations fiscales fictives ou artificielles, ou toute autre manœuvre destinée à égarer l’administration ; – et pénale, en ce qu’elle vise à sanctionner d’un point de vue correctionnel les auteurs de ces agissements, ainsi que leurs complices.

Le rôle de la BNRDF

La création de la procédure judiciaire d’enquête fiscale, effective depuis le 1er janvier 2010 s’est accompagnée de la mise en place de la BNRDF, qui constitue un atout majeur dans la lutte contre la fraude fiscale. Il s’agit d’un service de police judiciaire, placé au sein de la Direction centrale de la police judiciaire, créé par décret en date du 4 novembre 2010. Cette brigade est rattachée à la Division nationale des investigations financières et fiscales (DNIFF). Les agents composant cette brigade ont une compétence nationale et peuvent donc diligenter des enquêtes sur l’ensemble du territoire national sans qu’il soit nécessaire de leur accorder d’extension de compétence. La BNRDF comprend des officiers et agents de police judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires, habilités à l’exercice de certaines missions de police judiciaire en application de l’article 28-2 du Code de procédure pénale. La BNRDF est compétente pour rechercher et constater les infractions définies à l’article 28-2 du Code de procédure pénale, qui relèvent de la fraude fiscale complexe. Lors de sa création en 2010, 14 agents de la DGFiP ont été dédiés à cette mission, auxquels s’ajoutaient 9 officiers de police judiciaire. Un renforcement du nombre de ces emplois a été décidé au cours du premier trimestre 2013. Les effectifs de la BNDRF se portent à présent à 51 agents dont 30 appartenant à la DGFiP. Ils ont compétence pour rechercher et constater sur l’ensemble du territoire national, les infractions en matière de fraude fiscale et le blanchiment de ces infractions, ainsi que les infractions qui leur sont connexes. Les enquêtes confiées à la BNDRF concernent généralement des cas de fraudes fiscales de grande ampleur, tout autant en termes financiers que de complexité et d’importance des montages mis en place. Les cas de fraude rencontrés ont souvent une dimension patrimoniale : révélation de trusts inconnus de la DGFiP, montage de défiscalisation abusive avec la mise en place de sociétés extraterritoriales interposées, organisation d’insolvabilité, existence de comptes à l’étranger et dissimulation de plus values de revenus, de donations et/ou de patrimoines conséquents pour plusieurs millions d’euros.

Deux polices complémentaires

Les dossiers aujourd’hui transmis par la DGFiP à la BNDRF portent majoritairement sur des dossiers de fraude fiscale « pure » et de blanchiment de fraude fiscale, caractérisée par des montages patrimoniaux complexes (avoirs et revenus dissimulés à l’étranger, interposition de structures opaques, montages fiscaux abusifs), mais sans lien avec d’autres infractions pénales. Pour Bercy, ces dossiers nécessitent de mobiliser une expertise essentiellement fiscale et appellent donc une organisation spécifique. La BNRDF intervient en effet sur un champ d’enquête très large. Le nouveau dispositif permettrait d’affecter en priorité à la BNRDF les affaires à fort potentiel pénal dans lesquelles la fraude fiscale est mêlée à d’autres infractions (corruption, escroquerie, crime organisé par exemple). Avec la création du SEJF, le gouvernement souhaite compléter le dispositif déjà existant  avec un nouveau service à compétence nationale entièrement dédié à rassembler des preuves en matière de fraude fiscale et de blanchiment de fraude fiscale. Cette police a pour objectif de disposer des mêmes pouvoirs que les officiers de police judiciaire (garde à vue, écoute, perquisition, etc.). Avec la mise en place de ce service rattaché au ministre chargé du Budget, la France rejoint ainsi la situation de ses principaux partenaires, dotés de services d’enquête judiciaire au sein de leurs administrations fiscales (États-Unis, Allemagne, Royaume-Uni).

Une guerre des polices ?

Cette complémentarité ne fait pas nécessairement l’unanimité. Et d’aucuns n’ont pas hésité à parler de guerre des polices. En effet, un nouveau service dédié vient d’être créé Place Beauvau. Cette nouvelle sous-direction de la police judiciaire exclusivement consacrée à la lutte contre la criminalité financière (SLDCF) regroupe l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financière et fiscales (OCLCIFF), constitué à la suite de l’affaire Cahuzac et l’Office central de répression de la grande délinquance financière. Lors de la présentation du projet de création du SNDJ, le Conseil d’État avait fait part de ses réserves quant à l’opportunité de créer un nouveau pôle dédié (CE, 22 mars 2018, avis n° 394440). Pour le Conseil d’État, le nouveau service d’enquête judiciaire fiscale au sein du ministère chargé du Budget « dont la création est envisagée aurait des compétences identiques à celles du service existant rattaché au ministère de l’Intérieur, sans que le projet d’article ni, selon l’administration, aucun autre projet de texte ne vienne introduire des éléments de spécialisation. Le nouveau service serait donc concurrent du premier. Le Conseil d’État n’est, par conséquent, pas convaincu de la nécessité de créer un nouveau service d’enquête et n’a pas compris pourquoi dans un souci de bonne administration, n’était pas retenue l’option consistant à renforcer le service existant ». L’étude d’impact du projet de loi faisait valoir que le service du ministère de l’Intérieur intervient actuellement sur un champ d’enquête sensiblement plus large que les seuls dossiers de présomption caractérisée de fraude fiscale présentés par l’administration fiscale et que, d’une manière générale, la mobilisation des compétences techniques des officiers de police judiciaire et des agents de la direction des finances publiques mérite d’être réservée aux affaires comportant une dimension – par exemple en matière de corruption, d’escroquerie ou de crime organisé – autre que strictement limitée à la fraude fiscale et à son blanchiment. Elle soulignait l’utilité de donner aux parquets et, le cas échéant, aux juges d’instruction la possibilité d’orienter certaines affaires ne mettant en jeu a priori que des questions de technique fiscale vers un service plus particulièrement consacré à ces questions. Cependant pour le Conseil d’État la création d’un second service d’enquête judiciaire fiscale hors du ministère de l’Intérieur n’apparaît « pas conforme aux impératifs de bonne administration » et risque de susciter « de sérieux problèmes de concurrence entre services et de coordination de leurs interventions ».