« Circulez, il n’y a rien à voir » : interdiction faite à des journalistes d’accéder à un lieu où se déroule un événement

Par une décision en référé, du 3 février 2021, le Conseil d’Etat a rejeté le recours de deux journalistes contre une décision du Tribunal administratif qui avait déjà refusé leur demande tendant à ce que les préfets les laissent accéder aux opérations d’évacuation de camps de migrants. De telles restrictions à la liberté d’information des journalistes peuvent être mises en relation avec de semblables mesures ordonnées au nom du respect du secret de l’enquête et de l’instruction que, dans un arrêt du 17 décembre 2020, la CEDH a fait prévaloir sur cette liberté. L’éclairage d’Emmanuel Derieux, professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2) et auteur de Droit des médias. Droit français, européen et international.

En diverses circonstances, des journalistes sont, comme toute autre personne, empêchés par les autorités publiques d’aller dans des lieux normalement librement accessibles, alors qu’ils souhaiteraient pouvoir ainsi rendre compte des événements qui s’y déroulent. Dans d’autres cas, l’exigence du bon déroulement de l’action de la justice, par exemple, entraîne les mêmes restrictions et produit les mêmes effets. De telles contraintes sont dénoncées, par les intéressés, aux motifs que, selon eux, elles porteraient abusivement atteinte à la liberté d’informer. Se pose alors la question de la juste conciliation entre la liberté d’information et son rôle dans le contrôle démocratique de l’action desdites autorités, d’une part, et, notamment, le maintien de l’ordre et de la sécurité, le secret de l’enquête et de l’instruction ou de divers autres secrets, ou la protection de la vie privée, d’autre part ? Dans d’autres cas, cependant, des facilités sont, à cet égard, accordées aux journalistes. Une affaire récente, relative à des mesures de police administrative comportant des restrictions de ce type, imposées à des journalistes, et sur laquelle le juge des référés a eu à statuer, fournit l’occasion d’évoquer cette délicate question mettant en jeu la liberté d’information considérée comme une condition et garantie des autres droits et libertés.

Mesures de police administrative

Dans l’affaire en cause, en décembre 2020, des journalistes avaient, par l’instauration de périmètres de sécurité décidée par les préfets du Nord et du Pas-de-Calais, été empêchés d’accéder, pour y réaliser des reportages, à différents sites où il était procédé à l’évacuation de campements de migrants. Voyant, dans une telle mesure, une atteinte à la liberté d’informer, les journalistes saisirent le juge des référés du Tribunal administratif local pour, espéraient-ils, qu’injonction soit faite, auxdits préfets de les autoriser à accéder aux lieux en question pour qu’ils puissent rendre compte des opérations en cours.

Aux termes de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative fondant l’action engagée, « saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne […] de droit public […] aurait porté, dans l’exercice de ses fonctions, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge […] se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

A l’appui de leur action, les journalistes requérants firent notamment valoir : que, en raison des interdictions répétées qui, de manière systématique, leur ont été faites, la « condition d’urgence » à statuer était « remplie dès lors que le refus opposé a des conséquences graves sur le droit d’informer et démontre la volonté de l’administration de mener ces opérations de manière opaque » et qu’il était ainsi porté « une atteinte grave et manifestement illégale » notamment à la liberté d’information ; que « l’interdiction d’accès opposée à des journalistes, par des dépositaires de l’autorité publique, ne répond à aucun objectif d’ordre public » ; et que « cette entrave à la liberté d’informer, sans base légale et en l’absence de risque pour l’ordre public, la rapproche de l’infraction codifiée à l’article 431-1 du Code pénal » (qui réprime notamment « le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté d’expression »).

Pour justifier la mesure restrictive de l’activité journalistique, les préfets firent notamment valoir : que l’urgence n’était « pas caractérisée, dès lors que les opérations d’évacuation » étaient terminées au moment où le juge des référés ainsi saisi aurait à se prononcer ; que « les périmètres de sécurité instaurés (avaient) pour objet d’assurer la sécurité des forces de l’ordre, des personnes évacuées, mais aussi des personnes extérieures en cas de danger ou de trouble à l’ordre public » ; que, en aucun cas, les journalistes n’avaient « été empêchés d’exercer leur profession dès lors qu’ils se trouvaient en dehors du périmètre de sécurité » ; que « les événements ont d’ailleurs été couverts par les médias et commentés par les requérants eux-mêmes qui ont pris des clichés photographiques et ont interviewé les personnes présentes » ; et que, « à supposer qu’une atteinte à la liberté d’information puisse être retenue, elle était proportionnée et adaptée à l’objectif d’intérêt général poursuivi qui était de permettre le bon déroulement d’une opération de mise à l’abri d’un public fragile, dans un contexte de sécurité difficile, caractérisé par la présence de groupes criminels structurés qui cherchent à générer des tensions avec les forces de l’ordre ».

Considérant que les journalistes requérants « ne font état d’aucune nouvelle intervention d’évacuation en cours à la présente date ou à venir, à laquelle ils envisageraient d’assister », et que « les évacuations sont terminées », le juge des référés du Tribunal administratif a estimé que « l’urgence qu’il y aurait à enjoindre aux préfectures » d’autoriser les journalistes à accéder aux différents sites n’était pas caractérisée. Il en a conclu que la demande ne pouvait pas être accueillie et que la requête devait être rejetée (TA Lille, réf., 5 janvier 2021, n° 2009446).

Faisant appel de cette décision, les journalistes firent valoir les mêmes arguments. Le ministère de l’intérieur répliqua également par les mêmes moyens que ceux invoqués, devant le premier juge, par les préfets qui avaient pris la décision d’interdiction critiquée.

Pour le juge des référés du Conseil d’Etat, il n’apparaît pas : que l’instauration des périmètres de sécurité contestés, empêchant les journalistes de rendre compte des mesures d’évacuation des sites concernés, aurait eu « pour objet ou pour effet de priver les journalistes en particulier de toute visibilité sur le déroulement des opérations de telle sorte qu’ils dépendraient exclusivement des informations délivrées par le service de communication des préfectures » ; ni que « ces mesures, appréciées concrètement, aient jusqu’à présent excédé ce qui était nécessaire pour assurer la sécurité des opérations […] et aient porté une atteinte grave et manifestement illégale à l’exercice, par les journalistes, de leur profession et, par suite, à la liberté de la presse ».

Pour l’avenir, ledit juge pose cependant qu’il « appartient aux préfets […] de veiller, dans l’organisation de futures opérations, notamment en ce qui concerne la fixation des distances de sécurité, à ce qu’il ne soit pas porté, à l’exercice de la liberté invoquée, une atteinte de la nature de celle mentionnée à l’article L. 521-2 du Code de la justice administrative » évoquant « une atteinte grave et manifestement illégale » (CE, réf., 3 février 2021, n° 448721).

Dans les délais dans lesquels le juge des référés du Tribunal administratif et, plus encore, du Conseil d’Etat statuent, l’urgence, de voir lever des mesures de police administrative d’exécution immédiate, ne pouvait pas être retenue parce que n’étant alors d’aucune utilité pour la circonstance visée. Outre l’invitation, adressée aux préfets, de veiller, dans l’avenir, au respect de la liberté d’information, il convient cependant de considérer que, aux termes de l’article L. 511-1 du même Code de justice administrative, « le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire » et qu’« il n’est pas saisi du principal ». Cela est de la compétence des juges du fond dont rien ne préjuge de la décision. Apparaissant alors encore plus tardif et, lui aussi, dans un cas d’espèce, assez inutile, un tel contrôle juridictionnel de l’action de l’administration doit cependant, dans son principe même, contribuer, autant que cela paraîtrait possible et nécessaire, au respect des libertés et particulièrement de la liberté d’information.

Au-delà de cette affaire, l’occasion est donnée d’évoquer d’autres situations dans lesquelles des journalistes peuvent se heurter, dans le cadre de la loi et sous le contrôle des juges, à des restrictions à leur possibilité d’accéder à certains lieux et ainsi à leur liberté d’enquêter et d’informer.

Mesures d’enquête et d’instruction

Il peut également être fait mention d’illustrations d’hésitations et d’incertitudes jurisprudentielles relatives à la délicate conciliation entre la liberté d’information et des restrictions, imposées au nom du respect du principe du secret de l’enquête et de l’instruction, à la possibilité, pour des journalistes maintenus à l’écart, d’assister à des opérations, d’enquête ou de reconstitution de crime, menées à ce stade de la procédure.

Dans un arrêt du 17 novembre 1994, la chambre d’accusation de la Cour d’appel de Paris avait considéré notamment que « la violation du secret de l’instruction n’est sanctionnée par aucune nullité si la présence d’un journaliste n’est pas dissimulée à la personne suspectée ». En conséquence, elle avait déclaré « irrecevable une requête en annulation d’actes de procédure ». Y voyant cependant un fait de violation dudit secret, la Haute juridiction prononça la cassation (Cass. crim., 19 juin 1995, n° 94-85.915). Statuant comme juridiction de renvoi, la chambre d’accusation de la même Cour d’appel, autrement composée, par arrêt du 16 octobre 1995, confirmant la première décision, a rejeté les « requêtes aux fins d’annulation d’actes et pièces de procédure », au motif qu’un journaliste avait assisté à la perquisition. Retenant que ladite chambre d’accusation a « relevé que la présence d’un journaliste n’avait pas été dissimulée » et en a « déduit que l’irrégularité résultant de la présence d’un journaliste n’a pas, en l’espèce, porté atteinte aux droits des demandeurs », la Haute juridiction a alors conclu, en sens inverse du premier arrêt de cassation, que la chambre d’accusation a justifié sa décision (Cass. crim., 25 janvier 1996, n° 95-85.560).

Dans une autre affaire, saisie d’une demande d’annulation des pièces de procédure, en raison du fait qu’un journaliste a assisté à une perquisition et l’a partiellement filmée, la Chambre de l’instruction de la Cour d’appel ne les a pas annulées (Paris, 5^e sect., 27 juin 2016). Pour la Haute juridiction cependant, en statuant ainsi, alors qu’« un journaliste, muni d’une autorisation, a assisté à une perquisition […] et a filmé cet acte […] la chambre de l’instruction a méconnu les textes ». En conséquence, la cassation a été prononcée (Cass. crim., 10 janvier 2017, n° 16-84.740). Statuant comme juridiction de renvoi, la Chambre de l’instruction de la Cour d’appel de Versailles, par arrêt du 25 juillet 2017, a cependant « refusé d’annuler, pour manque d’impartialité, la procédure d’enquête ». La cassation de cette décision fut à nouveau prononcée (Cass. crim., 10 janvier 2018, n° 17-84.896).

Saisi, par l’Association de la presse judiciaire, d’une requête en annulation pour excès de pouvoir d’une circulaire du Garde des sceaux, du 27 avril 2017, concernant l’incidence de l’arrêt précité de la Cour de cassation, du 10 janvier 2017, « relatif au secret de l’enquête et de l’instruction sur les autorisations de reportages journalistiques délivrées par les autorités judiciaires », le Conseil d’Etat, par arrêt du 27 décembre 2017, considérant que « le moyen soulève une question présentant un caractère sérieux », a renvoyé la question au Conseil constitutionnel. Dans sa décision, le juge constitutionnel a retenu que, « en instaurant le secret de l’enquête et de l’instruction, le législateur a entendu […] garantir le bon déroulement de l’enquête et de l’instruction » et « protéger les personnes concernées […] afin de garantir le droit au respect de la vie privée et de la présomption d’innocence » et que les dispositions en cause « ne privent pas les tiers, en particulier les journalistes, de la possibilité de rendre compte d’une procédure pénale et de relater les différentes étapes d’une enquête et d’une instruction », dans des conditions telles que « l’atteinte portée à l’exercice de la liberté d’expression et de communication est limitée ». Il en a conclu que le premier alinéa de l’article 11 du Code de procédure pénale (posant le principe du secret de l’enquête et de l’instruction) est conforme à la Constitution (Décision du 2 mars 1018, n° 2017-693 QPC). Statuant, par la suite, sur la circulaire contestée, le Conseil d’Etat a considéré qu’il « résulte, des articles 11 et 56 du Code de procédure pénale, que l’exécution d’une perquisition […] en présence d’un journaliste constitue une violation du secret de l’enquête ou de l’instruction concomitante à l’accomplissement d’une perquisition, portant nécessairement atteinte aux intérêts de la personne qu’elle concerne », et que « le secret de l’enquête et de l’instruction et l’interdiction corrélative faite à un journaliste d’assister à une perquisition et, le cas échéant, d’en capter le son ou l’image sont justifiés ». En conséquence, la requête en annulation de la circulaire contestée a été rejetée (CE, 19 octobre 2018, n° 411915).

Dans un autre arrêt, la Cour de cassation a posé que « constitue une violation du secret de l’enquête ou de l’instruction concomitante à l’accomplissement d’une perquisition, portant nécessairement atteinte aux intérêts de la personne qu’elle concerne, la présence, au cours de l’exécution de cet acte, d’un tiers étranger à la procédure, ayant obtenu d’une autorité publique une autorisation à cette fin, fût-ce pour en relater le déroulement dans le but d’une information du public » ? Elle a relevé que, « pour rejeter la demande de nullité de la perquisition […] réalisée en présence de journalistes », l’arrêt d’appel contesté a retenu qu’une telle présence « ne peut constituer à elle seule un motif d’annulation, sauf à ce que cette présence ait conduit les enquêteurs à ne pas respecter certaines règles procédurales ». La Haute juridiction en a conclu que, en statuant ainsi, alors que « des journalistes ont assisté, avec l’autorisation des enquêteurs, à une perquisition », la Cour d’appel (Paris, 12 juin 2017) a méconnu les textes et les principes énoncés. En conséquence, la cassation a été prononcée (Cass. crim., 9 janvier 2019, n° 17-84.026).  

Qu’il s’agisse de mesures de police administrative, en vue du maintien ou du rétablissement de l’ordre public, ou, à l’occasion d’actes de procédure pénale, afin d’assurer le respect du secret de l’enquête et de l’instruction, des restrictions peuvent ou même doivent être apportées, par les autorités publiques, à la possibilité, pour des journalistes, d’accéder à certains lieux pour assister aux opérations en cours et en rendre compte. A des journalistes, il ne peut cependant pas être dit, sans raisons, « circulez, il n’y a rien à voir ». Dans d’autres cas, des facilités, dont ne bénéficient pas toute autre personne, leur sont, à cet égard, accordées. Sous le contrôle des juges, et avec toutes les possibilités de recours offertes, un délicat équilibre, évidemment diversement apprécié, est assuré entre la liberté d’information et le respect de droits individuels ou collectifs concurrents (« Justice et médias : un rappel à la loi », Actu-Juridique.fr, 10 juillet 2020 ; « Vers une justice de télé-réalité ? », Actu-Juridique.fr, 7 octobre 2020 ; « Protection des sources des journalistes : un droit nécessaire mais non absolu », Actu-Juridique.fr, 19 novembre 2020 ; « Encadrement de la diffusion d’images de policiers : l’arsenal législatif existant est déjà bien pourvu », Actu-Juridique.fr, 13 novembre 2020 ; « Quand la CEDH fait primer le secret de l’instruction sur la liberté d’expression », Actu-Juridique.fr, 8 janvier 2021). Aussi essentielle que soit la liberté d’information, condition et garantie d’une démocratie véritable, elle ne peut, pas plus qu’aucune autre liberté, être sans conditions et limites.